好制度,坏制度 二、中央机关

当新制度把封国变成了郡县,把原本分散独立的“许多国家”(邦国)变成了集中统一的“一个国家”(帝国)时,它无疑需要一个强有力的中央机关。这个机关,钱穆先生称之为“中央政府”;郡县机关,则称之为“地方政府”。这当然便于我们理解,但略嫌“现代化”。要知道,中国古代的政权机构,和现在所谓“政府”,并不一个概念。在严格的意义上,前者是不能够叫做“政府”的,因为它根本就不具备现代政府管理和服务的职责和功能。它只有一个职能,就是统治,因此也许应该叫做“衙门”,或者中央的叫“朝廷”,地方的叫“衙门”。但这样也有问题。中央机关不仅有“朝廷”,还有“宫廷”,而所谓“宫廷事务”则既包括国家公务,也包括皇家私事,是“公私不分”的。正因为宫廷公私不分,所以宫廷加朝廷组成的机构,就不好叫做“中央政府”。“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门(比如县衙),中央各部院府台又何尝不是衙门?看来也只好马马虎虎地分别称之为“中央政府”和“地方政府”。但要说清楚,此政府非彼政府,它们和现代意义上的“政府”有着天壤之别。而且,能不使用这两个概念时,就尽量不使用。

秦汉时期中央统治机构的制度设计,应该说还是比较合理的。其最为合理之处,就是区分了“宫廷”与“朝廷”,或“皇权”与“相权”。汉制,国家最高领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宫”(皇宫),办事机构为“尚”(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书)。这六尚,前五个都是管生活的,只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”(相府),办事机构为“曹”,曹数有说六曹的,有说十三曹的,有说十五曹的,职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传交通、谷仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等,全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公,可见在当时人们的心目中,以皇帝为首的宫廷是“半公半私”的(既代表国家同时又是私人),以宰相为首的朝廷才“一心为公”,除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义,是真正的“中央政府”。所以,他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收入。这是大头,归政府用,是“公款”。宫廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗,归皇家用,算是皇帝的“私房”。

这样看来,汉代制度,大体上还算“公私分明”(但也只是“大体上”,严格说来并不清楚,这才造成后来的问题)。同时,机构的设立,也还算“职权分明”。皇帝是国家元首,主要起象征国家统一的作用;宰相是政府首脑,带领官员实际管理国家,并负政治上一切实际之责任。打个比方说,皇帝好比是董事长,宰相好比是总经理。总经理之外,还有“监事会主席”,就是御史大夫。他同时也兼副总经理(副宰相),副手则为御史中丞,此外还有侍御史(监察中央)和部刺史(监察地方)。不过国家毕竟不是公司,所以除总经理(宰相)和监事会主席(御史大夫)外,还有一个管军事的官员,就是太尉。宰相管行政,太尉管军事,御史大夫管监察,合称“三公”,是王朝的最高官员,共同向皇帝和国家负责。

这种制度,应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下,皇帝授权而不负责,宰相负责而无主权,一旦国家有事,皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和政府,宰相和政府也不能不承担政治责任。这样,宰相领导的政府就有可能成为“责任内阁”或“问责政府”。如果反过来,皇帝自己授权,同时又自己行政,则一旦国家有事,也就无人负责,无责可问。皇帝负责吧,无人来问(别人不是授权人,没有资格责问);宰相负责吧,无责可负(宰相不是负责人,没有理由责问)。结果大约只能像隋炀帝,说朕的江山朕自丢,丢了拉倒。除此之外,也只有三种可能:一是下罪己诏,说什么“四方有罪,罪在朕躬”,把责任大包大揽认下来,却并无处分,也无法处分,实际上并不负责。二是找替罪羊,说什么“君非亡国之君,臣乃亡国之臣”,所有的事情,都是“群臣误我”,然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉,实际上仍是不负责任。第三种更糟糕,就是在国难当头时,说什么“天下兴亡,匹夫有责”,把责任推到老百姓身上,当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定,君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说,就是“必元首无责任,然后可以责诸内阁”;“必君主无责任,然后可以责诸大臣”。

汉初的情况,便大体如此。刘邦打天下时就不带兵,具体事情都交给张良、萧何、韩信他们去做。他的几个接班人,崇尚“无为而治”,也都乐意当“甩手掌柜”。所以秦人创立的帝国垮了台,取而代之的汉人却搞得有声有色。遗憾的是,宫廷与朝廷,或皇室与政府的这种关系,道理上并没有讲清楚,制度上也没有做规定,不像现代西方国家,宪法明文规定皇帝不得过问政府的事,而是想过问就过问,想不过问就不过问。结果,汉武帝一上台,事情就起了变化。汉武帝是一个“雄才大略”的人。这样的人,多半都喜欢亲自操刀。所以武帝一朝,宰相成为摆设。汉武帝既当董事长又当总经理,既当运动员又当裁判员,事情倒是弄得轰轰烈烈,遗患却也无穷,因为他把制度破坏了。正因为破坏了制度,这才有后来的外戚专政和宦官弄权(后者又因前者而起),汉王朝也终于灭亡。从这个角度讲,皇帝雄才大略并不是好事情。雄才大略的皇帝往往独断专行,无法无天,不把制度放在眼里。当然皇帝太愚蠢太昏庸也不好,最好是头脑清楚又不好大喜功,事情交给政府做,自己只拿大主意。但这并由不得我们。钱穆先生批评破坏制度的人,说他们不知道“皇室之存在,由于有皇帝,而皇帝之存在,由于有政府”,我看没有哪个皇帝会懂这道理。相反,帝国制度既然是以皇帝为中心建立的,就不能不规定皇帝至高无上的地位和不受限制的权力,皇帝也不会自动交出自己的权力,只会不断从宰相和政府那里把它收回来,最后把自己变成独裁者。

事实上从东汉以后魏晋南北朝起,皇家就开始侵夺相权。唐初虽然“把以前皇室滥用之权重交还政府”,却再也回不到汉初的理想状态。钱先生说:“汉宰相是采用领袖制的,而唐宰相则采用委员制。换言之,汉代由宰相一人掌握全国行政大权,而唐代则把相权分别操掌于几个部门”,“凡事经各部门之会议而决定”。这原本也没什么不可以,但只分相权不分君权,权重就向皇帝倾斜了。

不过唐代宰相虽不如汉,比起后世来权力还是大得多。唐代相府共三个衙门(相当于宰相的人就更多),都叫省:中书省、门下省、尚书省。中书管出令,门下管复核,尚书管执行,类似于立法、司法、执法三权分立,只不过所立、所司、所执的不是“法”,而是“令”。当时王朝的最高命令,都由中书省拟出,而且一拿出来就是定稿,叫“熟拟”,皇帝只能在上面画圈,叫“印画”。也就是说,宰相有决策权,皇帝反倒只有同意权。当然,门下省可以驳回中书拟定、皇帝同意的命令,但门下省也是相府,门下省的否决权也是相权。可见唐代相权也不很小。皇帝不经中书、门下副署就直接下达命令,在当时是视为非法的。

宋就不行了。“宋代的最高政令之最后决定权在皇帝,不在宰相”,宰相上朝也不能像秦汉隋唐那样“坐而论道”,只能站着。明清更糟,干脆废了宰相,而代之以六部和内阁。六部原属尚书省,尚书省的长官和中书、门下两省长官同为宰相。朱元璋把中书、门下两省都废了,只留下尚书省,却又不设长官,让六部尚书直接对皇帝。这就等于是不要总理,由总统直接领导部长,和美国的体制差不多。问题在于美国的总统是选出来的,也是有人管的。国会管,法院管,媒体舆论也监督,出了事情要下台。何况美国的总统也不是董事长,而是总经理。明清的皇帝却是董事长,现在又来做总经理,还没人管,结果可想而知。

以内阁代宰相就更不通。我们要知道,明清的内阁可不是由总理、副总理、部长组成的“国务院”或“政府”,其实不过是皇帝的顾问班子,顶多叫“秘书处”。内,是内廷、大内的意思。阁,则是宫内的殿阁。可见内阁属于宫廷,不属于朝廷。内阁的成员叫大学士,官阶只有五品。按尚书二品、县令七品计算,五品不过副司级,怎么能是宰相?但在明代,“入阁”却又相当于“拜相”,这就是只讲法术不讲制度了。

到了清代,雍正皇帝连内阁也信不过,又搞了个“军机处”。这就更荒唐。皇帝不但董事长兼总经理,还兼司令员,司令部则成了政务院。说穿了,这是只要皇帝独裁,不要政治制度。当然,康熙、雍正、乾隆这三个,是有精力也有能力独裁的,所以造就持续百年的“盛世”,论版图、人口、国力,均不亚于汉唐。但最后的结果,却是逼出来一个辛亥革命。这事说来话长,我们以后再讲,现在先来看看地方上的情况。